刷卡機(jī)改革后還安全嗎

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1、刷卡機(jī)改革后還安全嗎

刷卡機(jī)改革后還安全嗎

近年來，我國政府十分重視科研，不僅出臺了許多鼓勵科研的利好政策，而且向我國高校和科研機(jī)構(gòu)投入了巨額科研經(jīng)費(fèi)。各高校和科研機(jī)構(gòu)承擔(dān)的科研項(xiàng)目無論是從數(shù)量上還是規(guī)模上均有大幅度的增加。

但在科研經(jīng)費(fèi)的管理和使用方面，隨著學(xué)術(shù)界被曝存在著一些比較嚴(yán)重的違規(guī)使用資金現(xiàn)象，繼而激起巨大的爭論。

縱觀這一爭論，存在著兩種相互對立的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國科研經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)嚴(yán)重，大約只有40%的科研經(jīng)費(fèi)真正用于科研本身，剩下的60%則被日常開銷、請客吃飯、買房買車等消耗掉了。相當(dāng)部分項(xiàng)目負(fù)責(zé)人通過開具虛假發(fā)票等各種不法手段借以套取、侵吞科研經(jīng)費(fèi)?，F(xiàn)實(shí)生活中也確實(shí)存在著這樣的實(shí)例，已經(jīng)有部分科研人員因此而被判刑。但我國科研人員普遍并不認(rèn)同上述觀點(diǎn)，他們顯然持另一種觀點(diǎn):目前科研經(jīng)費(fèi)的管理和報銷制度很不合理，使每個科研人員必須花費(fèi)大量的時間和精力在報銷上。即使這樣，他們依然無法正常使用和報銷其項(xiàng)目中的大部分科研經(jīng)費(fèi)。

與上述觀點(diǎn)相關(guān)，在我國高校和其它科研領(lǐng)域已經(jīng)產(chǎn)生并存在著一種不正常、不健康的社會現(xiàn)象:一方面，我國科研經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)管層已經(jīng)對科研人員產(chǎn)生了更加嚴(yán)重的不信任，因而制定了更加嚴(yán)苛和復(fù)雜的監(jiān)管和報銷制度。另一方面，科研人員則普遍覺得人格受到侮辱，申報科研項(xiàng)目的積極性大大下降。

因此，我們有必要反思現(xiàn)行科研經(jīng)費(fèi)管理和報銷制度，找出濫用和浪費(fèi)科研經(jīng)費(fèi)的真正原因，否則就會嚴(yán)重傷害我國一大批科研人員的感情，影響科研的發(fā)展和質(zhì)量，進(jìn)而會給國家投入的科研經(jīng)費(fèi)造成更大的浪費(fèi)。

現(xiàn)行科研經(jīng)費(fèi)管理和報銷制度，為何“槽點(diǎn)”多多

一位科研人員到農(nóng)村做調(diào)研，即使吃住在農(nóng)村的家庭旅館，但這些旅館一般也不提供正式發(fā)票。根據(jù)目前的財務(wù)規(guī)定措施，科研人員無法通過正規(guī)途徑報銷，只能自己支付這筆費(fèi)用。

究竟是什么原因，造成了我國科研經(jīng)費(fèi)的不規(guī)范使用? 為弄清這一問題，有必要先梳理我國現(xiàn)行科研經(jīng)費(fèi)管理和使用制度中的主要措施，并分析實(shí)施這些措施所產(chǎn)生的影響。

目前我國主要有兩類科研項(xiàng)目:國家項(xiàng)目、一般法人和自然人委托項(xiàng)目，前者稱“縱向課題”，后者又被稱為“橫向課題”。無論“縱向課題”，還是“橫向課題”，相關(guān)的課題經(jīng)費(fèi)都必須首先匯入項(xiàng)目負(fù)責(zé)人所在的單位賬戶，然后單位財務(wù)部門對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。

具體地說，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對其項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)僅僅擁有有限的支配權(quán)，因?yàn)轫?xiàng)目負(fù)責(zé)人每使用一筆經(jīng)費(fèi)，都必須經(jīng)過單位財務(wù)部門的審核;如果某筆支出的費(fèi)用未通過審核，那么，他便不能報銷該筆費(fèi)用。單位財務(wù)部門審核能否報銷的依據(jù)便是各單位根據(jù)我國相關(guān)法律法規(guī)，如《中央和國家機(jī)關(guān)差旅費(fèi)管理辦法》制定的“科研經(jīng)費(fèi)使用與報銷管理規(guī)定”。根據(jù)筆者了解的信息，在各單位的管理辦法中，有下列幾條共同的管理措施:

第一，詳細(xì)而具體地列明了允許報銷和不允許報銷的項(xiàng)目。高校允許報銷的項(xiàng)目一般有:“采購機(jī)器設(shè)備費(fèi)用”、“差旅費(fèi)用”、“為召開或參加學(xué)術(shù)會議而支出的費(fèi)用”、“為收集資料而支付的費(fèi)用”、“出國考察或調(diào)研費(fèi)”、“資料復(fù)印費(fèi)”等等。向外部專家和科研輔助人員支付的咨詢費(fèi)和勞務(wù)報酬也允許報銷，但支付額度不得超過課題全部經(jīng)費(fèi)的20%。不允許列支和報銷的項(xiàng)目有支付給項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和其他項(xiàng)目參與者的報酬。此外，餐飲費(fèi)用不得報銷。

第二，憑正式發(fā)票報銷?？蒲腥藛T如果沒有正式發(fā)票，那么即使確實(shí)為項(xiàng)目支付了某筆開銷，也不允許報銷。例如，在涉及農(nóng)村問題的課題調(diào)研中，有時候需要吃住在農(nóng)村，即使吃住在農(nóng)村的家庭旅館，這些家庭旅館一般也不提供正式發(fā)票。根據(jù)這一措施，科研人員必須自己支付這部分費(fèi)用。

此外，到異地出差，即使科研人員提供了真實(shí)有效的發(fā)票，財務(wù)部門也不一定會核準(zhǔn)其報銷申請。因?yàn)楦鶕?jù)財務(wù)規(guī)定，科研人員在報銷異地出差的費(fèi)用時，須提供的數(shù)張發(fā)票必須具有關(guān)聯(lián)性和完整性，否則便不能報銷任何一張發(fā)票。舉例來說，如果上海的科研人員去北京出差，免費(fèi)住宿在親友家，或者由接待單位支付了住宿費(fèi)和返程飛機(jī)票，那么，該北京市內(nèi)的交通費(fèi)以及北京和上海之間的差旅費(fèi)均不得報銷，即使科研人員提供了相應(yīng)的有效雙程或單程飛機(jī)票，也是如此。

第三，在允許報銷性項(xiàng)目中，實(shí)際費(fèi)用開支必須與課題申請中經(jīng)費(fèi)預(yù)算相符。在科研人員撰寫課題申請時，必須為其申請做一份項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)用途預(yù)算，例如，“差旅費(fèi)”為20000元，會議費(fèi)為20000元。但如果后來這兩部分的實(shí)際支出分別為25000和27000元，那么超出部分的5000元和7000元則必須由科研人員自己負(fù)擔(dān)。

第四，新公務(wù)卡報銷規(guī)則。自部分科研人員非法套取巨額科研經(jīng)費(fèi)曝光以后，幾乎所有的高校和科研機(jī)構(gòu)都采取了更為嚴(yán)苛的科研經(jīng)費(fèi)管理和報銷制度，其中一項(xiàng)措施便是實(shí)行“公務(wù)卡報銷制”。這一制度要求無論科研人員是購買辦公用品、飛機(jī)票，還是給項(xiàng)目輔助人員支付勞務(wù)費(fèi)等，都必須通過刷單位為科研人員協(xié)助辦理的公務(wù)信用卡來進(jìn)行支付。在科研人員進(jìn)行報賬時，他不僅要提供每次消費(fèi)支出的正式發(fā)票、刷卡消費(fèi)憑證 (小票) 和消費(fèi)購物清單，同時要將公務(wù)卡交給財會人員進(jìn)行核對。如果科研人員到偏僻的小城鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)研，所住宿的旅店沒有刷卡機(jī)，那么，該實(shí)際支出的住宿費(fèi)便無法報銷。

第五，其它措施。財務(wù)部門一般還要求，科研人員不僅要為每一筆支出保留相應(yīng)的發(fā)票、刷卡消費(fèi)憑證、購物消費(fèi)清單，而且還要將它們分為差旅費(fèi)、住宿發(fā)票、辦公用品、市內(nèi)交通費(fèi)用等要求進(jìn)行類別。以出租車發(fā)票為例，許多高校就要求，打車無論車程遠(yuǎn)近，均必須在發(fā)票背面注明始發(fā)和目的地，以備相關(guān)人員核查。

來自制度層面的不信任，挫傷了很多科研人員的積極性

時時要面對“無償”、“墊付資金”、報銷程序復(fù)雜繁瑣的科研項(xiàng)目，科研人員自然很難有做好研究的內(nèi)在動力。相當(dāng)數(shù)量的具有高級職稱的科研人員已選擇放棄項(xiàng)目申請，這便是證明。

由于項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中使用的每一筆錢都受到了嚴(yán)格的監(jiān)督和審核，任何一位守法的科研人員基本上沒有違法亂用科研經(jīng)費(fèi)的可能性。也就是說，目前的科研經(jīng)費(fèi)管理制度基本上遏制了科研人員違規(guī)使用科研經(jīng)費(fèi)或其他浪費(fèi)科研經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象。

但是，實(shí)施這些措施同樣會產(chǎn)生嚴(yán)重的消極影響，即有可能讓一位守法的研究人員鋌而走險成為非法套用科研經(jīng)費(fèi)的“犯罪分子”。

第一，這些措施使科研人員失去了申請課題、高質(zhì)量地做好研究的內(nèi)在動力，因而也嚴(yán)重挫傷了科研人員從事項(xiàng)目研究的積極性。

科研人員基本上是利用自己的業(yè)余時間從事項(xiàng)目研究工作，在絕大多數(shù)情況下，還要自己先墊付資金從事項(xiàng)目研究。

現(xiàn)行的科研經(jīng)費(fèi)實(shí)行“報銷制”，科研人員不能直接使用其項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)采購計算機(jī)、復(fù)印機(jī)，或購買飛機(jī)票等。為了使用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，必須首先向所在單位提出相應(yīng)的使用申請，說明申請經(jīng)費(fèi)的用途、額度，然后層層報批。許多科研人員為了省卻這些復(fù)雜的程序，通常自己墊付上述費(fèi)用，然后再憑發(fā)票、采購清單等到單位財務(wù)部門申請報銷，取回墊付的資金。這樣，墊付時間的長短就從幾周到數(shù)月不等。

科研人員也是正常人，也有家庭。在目前的社會環(huán)境下，要求他們時時面對這種“無償”、“墊付資金”、報銷程序復(fù)雜繁瑣的科研項(xiàng)目，自然很難有申請課題、做好研究的內(nèi)在動力。相當(dāng)數(shù)量的具有高級職稱的科研人員已選擇放棄項(xiàng)目申請，這便是證明。即使青年學(xué)者申請課題，多數(shù)人的目的并不是為了科研，而是為了職稱。因?yàn)閾碛姓n題，尤其是縱向課題，是他們晉升職稱的必備條件之一。

第二，現(xiàn)有制度沒有為項(xiàng)目研究創(chuàng)造一個寬松、自由的良好學(xué)術(shù)環(huán)境。

所謂寬松、自由的學(xué)術(shù)環(huán)境，首先必須為科研人員提供一份足以使其本人和其家人能過上體面的、有尊嚴(yán)生活的薪酬。如果一個科研人員的薪酬很低，必須時常為支付下個月房租或房貸的資金來源而操心，他自然難以安心從事科研工作。加上我國現(xiàn)行的科研經(jīng)費(fèi)管理和報銷制度在本質(zhì)上蘊(yùn)含著對廣大科研人員的不信任，科研人員的心情不會十分舒暢、愉悅。帶著怨氣或其它負(fù)面情緒進(jìn)行研究，是難以產(chǎn)出高質(zhì)量的科研成果的。

寬松、自由的學(xué)術(shù)環(huán)境還意味著:管理和報銷制度應(yīng)該盡可能地簡化報銷手續(xù)，這樣科研人員可以盡量少地將其時間花費(fèi)在報銷上，而是將更多的精力投入在項(xiàng)目研究上。但是，現(xiàn)有科研經(jīng)費(fèi)管理和報銷制度十分繁瑣、復(fù)雜。為了應(yīng)對這種復(fù)雜和繁瑣的制度，科研人員一方面必須將幾百張或幾千張發(fā)票、刷卡消費(fèi)憑證、購物清單分門別類并按照財務(wù)規(guī)定進(jìn)行粘貼，這需要花費(fèi)相當(dāng)數(shù)量的時間和精力。有些課題組甚至花錢聘請專人負(fù)責(zé)報銷工作。就有報道披露，某環(huán)境學(xué)專家在撰寫結(jié)項(xiàng)報告時，大約花了3個月時間整理準(zhǔn)備各項(xiàng)財務(wù)支出清單，他必須為其花費(fèi)的每一筆錢都附加相應(yīng)票據(jù)并說明其用項(xiàng)。正因如此，每個科研人員都自嘲自己已經(jīng)成為“會計專家”了。另一方面，每次報賬，科研人員還須花費(fèi)大量時間。目前各單位財務(wù)部門成為最忙的機(jī)構(gòu)之一，排隊(duì)報賬的隊(duì)伍堪比春節(jié)期間排隊(duì)買火車票，等候半天是十分正常的現(xiàn)象?？蒲腥藛T在白天也只有8個小時，用在報銷上的時間愈多，用在科研上的時間就愈少。

第三，現(xiàn)有科研經(jīng)費(fèi)管理和報銷制度還具有負(fù)面作用。

在項(xiàng)目研究過程中，科研人員實(shí)際支付了一些費(fèi)用，但由于這些費(fèi)用不符合報銷制度，不能報銷?？蒲腥藛T自然會通過另外提供一些允許報銷的發(fā)票，并從項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中報銷這些發(fā)票，以便收回自己為項(xiàng)目實(shí)際支付的費(fèi)用。這種行為即便能夠被理解，但顯然屬于違法行為。

照現(xiàn)有科研經(jīng)費(fèi)管理規(guī)則，在項(xiàng)目結(jié)束并順利通過結(jié)項(xiàng)審查后，剩余的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)便歸項(xiàng)目負(fù)責(zé)人支配。由于不能為項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和其他課題參與者支付報酬，為用完這些剩余的資金，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人只能設(shè)法收集一些允許報銷的發(fā)票套取現(xiàn)金。從科研人員角度來分析，他這么做有許多充分的合法的理由。例如，他已經(jīng)完成了項(xiàng)目委托方在合同中約定的科研任務(wù)，既然如此，他理所當(dāng)然地自由提取這些資金;然而，在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，他沒有獲得任何報酬，這并不符合長期實(shí)行的、為 《勞動法》 確認(rèn)“按勞分配、多勞多得”的分配原則;所以，在科研人員看來，項(xiàng)目結(jié)束通過提供各種發(fā)票套取現(xiàn)金給各位項(xiàng)目參與者支付一些報酬，也是合理合法的。但根據(jù)我國現(xiàn)有科研經(jīng)費(fèi)管理和報銷制度，這也是違法行為。

綜上所述，我國現(xiàn)行科研經(jīng)費(fèi)管理和報銷制度具有兩面性，它既有遏制濫用、浪費(fèi)科研經(jīng)費(fèi)的功能，但同時有損我國廣大科研人員從事項(xiàng)目研究的積極性，甚至有促使他們違規(guī)套取項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的作用。

出臺有針對性的改革舉措，打造寬容自由的學(xué)術(shù)環(huán)境

財務(wù)包干制是西方國家常用的報銷方法。當(dāng)初，美國駐華大使駱家輝之所以坐經(jīng)濟(jì)艙，并不是因?yàn)樗赖露喔呱谢蛘邽檎″X，而是因?yàn)槊绹凑丈虅?wù)艙價格的標(biāo)準(zhǔn)為大使確定了差旅經(jīng)費(fèi)包干額度，所以，選擇坐經(jīng)濟(jì)艙是為自己省錢。

我國政府投巨資設(shè)立眾多科研項(xiàng)目的根本目的，顯然是希望科研人員能夠多出高質(zhì)量的、具有實(shí)用價值的科研成果，借以促進(jìn)我國科技發(fā)展，協(xié)助我國實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。2016年1月13日國務(wù)院辦公廳頒布 《關(guān)于優(yōu)化學(xué)術(shù)環(huán)境的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)要“進(jìn)一步優(yōu)化學(xué)術(shù)環(huán)境，更好調(diào)動廣大科技工作者的積極性，深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，推動大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新”。這就為我們改革現(xiàn)行科研經(jīng)費(fèi)管理和報銷制度確定了原則性的方向。為實(shí)現(xiàn)這一目的，筆者認(rèn)為，應(yīng)該采取以下幾方面的改革措施:

第一，改變讓科研人員無償從事項(xiàng)目研究的做法，應(yīng)該將相當(dāng)部分的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)作為報酬支付給科研人員。無論相關(guān)的項(xiàng)目是屬于自然科學(xué)還是社會科學(xué)，解決項(xiàng)目中涉及的科學(xué)或技術(shù)難題，提出更加完善、科學(xué)的解決方案，均是科研人員智力創(chuàng)造的結(jié)果。沒有科研人員的智力思考和智力創(chuàng)造，即使擁有十分先進(jìn)的科研設(shè)備，也不可能高質(zhì)量地完成科研項(xiàng)目。因此，建議將項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的50%作為報酬支付給科研人員。當(dāng)然，可以將這部分報酬分期分批支付給科研人員，例如，其中的50%每月作為工資補(bǔ)貼發(fā)放給科研人員，另外的50%則在結(jié)項(xiàng)后支付給科研人員。

第二，區(qū)別對待縱向項(xiàng)目和橫向項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)管理。對于縱向項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，由于屬于國家財政撥款，所以，應(yīng)該按照國家統(tǒng)一的規(guī)則進(jìn)行管理。對于橫向項(xiàng)目，它本質(zhì)上屬于民法上的承攬合同。事實(shí)上，在企業(yè)委托科研人員進(jìn)行項(xiàng)目研究時，作為發(fā)包方的項(xiàng)目委托人也確實(shí)與作為承包人的科研人員簽訂此種承攬合同。在合同中通常明確規(guī)定了科研人員應(yīng)該完成的科研任務(wù)、期限、項(xiàng)目檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)程序、發(fā)包方應(yīng)向科研人員支付的報酬、支付方式等等。由于此種經(jīng)費(fèi)并非國有資產(chǎn)，而且簽訂了有效的承攬合同，那么，就應(yīng)該根據(jù)合同的規(guī)定來管理其經(jīng)費(fèi)的使用。如果合同中規(guī)定完成項(xiàng)目、通過驗(yàn)收后，所有課題經(jīng)費(fèi)均應(yīng)該支付給項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，管理機(jī)構(gòu)也應(yīng)該尊重這種約定。

第三，用財務(wù)包干制代替憑發(fā)票報銷制。目前我國實(shí)行的是憑發(fā)票報銷的制度。這種制度的缺點(diǎn)是:如果科研人員無意間丟失發(fā)票，或者在支付某筆費(fèi)用時在客觀上無法獲得發(fā)票，那么，相關(guān)的開支便無法獲得報銷;而且因?yàn)閷Πl(fā)票分類、粘貼、排隊(duì)、審核等等報銷手續(xù)十分繁瑣，報銷過程十分漫長。而實(shí)行財務(wù)包干制，則應(yīng)該可以解決上述缺陷。以上海去北京出差為例，如果相關(guān)科研人員因科研項(xiàng)目的需要去北京調(diào)研5天，那么，可以根據(jù)正常的往返飛機(jī)票票價、5天的旅館住宿費(fèi)和5天的伙食補(bǔ)貼數(shù)為其確定一個包干的經(jīng)費(fèi)額度。假定這一包干額度為5000元人民幣，那么，不管其是否確實(shí)乘坐了飛機(jī)、住了酒店，也不管他是否有相應(yīng)的發(fā)票，只要他能提供確實(shí)赴北京出差5天的證明，就應(yīng)該將5000元支付予該科研人員。實(shí)際上，這也是西方國家常用的報銷方法。

美國前駐華大使駱家輝之所以選擇坐經(jīng)濟(jì)艙，并不是因?yàn)樗赖掠卸喔呱?，也不是因?yàn)樗敢鉃槊绹″X，而是因?yàn)槊绹凑丈虅?wù)艙價格的標(biāo)準(zhǔn)為大使確定了差旅經(jīng)費(fèi)包干額度，所以，選擇坐經(jīng)濟(jì)艙是為自己省錢。

我國的科技能否取得長足的發(fā)展，關(guān)鍵是看我國廣大科研人員是否能夠?qū)Ｗ⒂诳蒲小⒆硇挠诳蒲?，這就需要政府部門為他們創(chuàng)造一個寬松、自由的學(xué)術(shù)環(huán)境。要做到這一點(diǎn)，相關(guān)的職能部門就必須協(xié)調(diào)不同政策和法規(guī)之間的關(guān)系，消除它們之間存在的沖突和矛盾，糾正不合理的規(guī)定。

(作者系同濟(jì)大學(xué)德國研究中心兼職研究員、法學(xué)院教授、中德國際經(jīng)濟(jì)法研究所主任)

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